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听审“一府两院”专项工作报告的法定环节及相关监督形式探讨

    【学科类别】国家机构组织法
    【出处】本网首发
    【写作时间】2017年
    【中文摘要】监督法单列第二章“听取和审议人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告”,对各级人大常委会监督“一府两院”专项工作进行了实体和程序上的法定,相关环节的法定性不容忽视。听审专项工作报告作为各级人大常委会监督“一府两院”专项工作的法定首要形式被写进监督法,离不开地方各级人大常委会的底层监督实践,诸如述职评议、工作评议、个案监督等专项工作监督形式。
    【中文关键字】听取和审议;“一府两院”专项工作报告;法定监督形式;人大工作探讨
    【全文】

      《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》(简称“监督法”)将听取和审议(以下简称“听审”)人民政府、人民法院和人民检察院(简称“一府两院”)专项工作报告作为各级人大常委会行使监督权的首要形式,并设立专章在实体、程序等方面进行了明确的法定。下面,笔者结合监督法和人大监督工作之实践,谈一谈各级人大常委会听审“一府两院”专项工作报告不容忽视的法定环节,以及与之相关的监督形式,谈一管之见。

      听审“一府两院”专项工作报告的法定环节

      监督法单列第二章“听取和审议人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告”,对各级人大常委会监督“一府两院”专项工作进行了实体和程序上的法定,相关环节的法定性不容忽视。

      一是议题途径的法定。监督法第九条法定了听审“一府两院”专项工作报告六个方面的选题途径:“(一)本级人民代表大会常务委员会在执法检查中发现的突出问题;(二)本级人民代表大会代表对人民政府、人民法院和人民检察院工作提出的建议、批评和意见集中反映的问题;(三)本级人民代表大会常务委员会组成人员提出的比较集中的问题;(四)本级人民代表大会专门委员会、常务委员会工作机构在调查研究中发现的突出问题;(五)人民来信来访集中反映的问题;(六)社会普遍关注的其他问题。”同时,还法定“一府两院”可以向本级人大常委会要求报告专项工作。从法定选题途径来看,各级人大常委会听审“一府两院”专项工作报告的选题,一定要坚持问题导向,这样才能突出重点,抓住“牛鼻子”,推进“一府两院”相关工作,增强监督实效。同时,笔者认为:“一府两院”主动要求向本级人大常委会报告专项工作,也应当是属于涉及“改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题”(监督法第八条之规定);而不应该是一般问题,更不能没有问题而寻求褒奖。

      二是年度计划的法定。监督法第八条设计了通过年度听审计划的环节。依据该条之规定,各级人大常委会听审“一府两院”专项工作报告应有年度计划安排,该年度计划需经委员长会议或主任会议(以下统称“主任会议”)通过,印发常委会组成人员并向社会公布。不可否认,依六个方面的法定选题途径,“一府两院”相关专项工作有必要上人大常委会会议听取和审议的,应该不在少数。那么,实践中如何去选定专项工作议题纳入年度计划呢?笔者认为,应坚持以下原则:首先,要坚持问题导向。即纳入年度计划的“一府两院”专项工作议题,必须属于法定六个方面的问题。其次,要坚持限量均衡。即人大各专门委员会和常委会各工作机构所提议题要限量均衡(如各专门或工作机构只限报1或2个议题),人大代表和人大常委会组成人员所提议题也要总量控制。再次,要考虑上下联动。即上级人大常委会已纳入年度计划的议题,可以优先考虑,便于上下联动开展相关视察调研活动。第四,要坚持数量适中。即纳入年度计划的专项工作议题,既不能过多,两月一次的常委会上不能超过2个以上专项工作议题;也不能太少,两月一次的常委会上不能没有专项工作议题;应少而精、重实效。这里有必要特别指出的是,主任会议认为必要时,还是可以临时增加或调整安排听审“一府两院”相关专项工作报告的。

      三是视察调研的法定。监督法第十条设计了会前视察调研的环节。依据该条之规定,各级人大常委会在召开会议听审“一府两院”专项工作报告前,主任会议可以组织本级人大常委会组成人员和本级人大代表,对有关工作进行视察或专题调查研究(简称“视察调研”)。笔者认为,开展会前视察调研应适时,即召开人大常委会会议前20日至10日,其间宜早不宜迟。因为,会前20日至10日这一阶段正是“一府两院”专项工作报告依法送交本级人大及其常委会相关机构征求意见阶段;因此,在此阶段组织开展视察调研,问题导向性更强,视察调研意见会更具针对性,也便于“一府两院”修改报告,对视察调研中提出的相关意见和建议依法作出回应。

      四是代表参与的法定。依据监督法第十条之规定,人大代表可以参加本级人大常委会听审“一府两院”专项工作报告的会前视察调研,也可以列席人大常委会会议听报告提意见。笔者认为,特别是涉及代表建议的事项,应当邀请提建议代表参加会前视察调研和列席人大常委会会议,面对面听取代表意见,以增强监督实效。

      五是意见回应的法定。各级人大常委会听审“一府两院”专项工作报告是坚持问题导向的,因此监督法第十一条明确了意见汇总提交并在专项工作报告中做出回应的规定。该条不仅设计了意见汇总提交的环节,还对专项工作报告的内容进行了限定。也就是说,“一府两院”专项工作报告不能想怎么写就怎么写,应有针对性。笔者认为,“一府两院”相关专项工作一旦被列入年度听审计划,人大常委会相关机构(办公室、秘书处或相关工委)应尽早汇总来自方方面面对该专项工作的意见和问题,交“一府两院”研究处理并在报告中作出回应。

      六是征求意见的法定。监督法第十二条设计了专项工作报告稿提前征求意见的环节。依据该条之规定,“一府两院”专项工作报告要在会前向本级人大相关专门委员会或人大常委会相关工委送交征求意见稿,然后根据征求到的意见进行修改才能定稿。笔者认为,人大及其常委会相关机构应该审查该报告对之前汇总提交的相关意见是否有明确的回应,同时要将会前视察调研中的意见和建议予以反馈,对报告稿提出修改意见和建议,并予以把关。

      七是送交时限的法定。监督法不仅设计了对“一府两院”专项工作报告内容的把关环节,而且还明确了送交报告稿的法定时限。依据监督法第十二条之规定,“一府两院”机关的办事机构(办公室、秘书处或相关科局)在会前20日要向本级人大及其常委会相关机构送交专项工作报告征求意见稿,在会前10日要向本级人大常委会送交正式的专项工作报告稿;人大常委会办事机构(办公室、秘书处)要在会前7日将专项工作报告发到每一位常委会组成人员(也应该包括列席会议的代表)手中。笔者认为,严格以法定时限对报告征求意见、修改定稿、提前发到与会人员手中,不仅能够有效地把关报告的质量,而且让与会人员提前拿到报告做准备,能够提高审议质量,以增强监督实效。

      八是报告人选的法定。依据监督法第十三条之规定,专项工作报告应由“一府两院”负责人向本级人大常委会报告,政府可以委托有关部门负责人进行报告。从立法的角度,这里的“负责人”应该包括“一府两院”及政府部门正副职;但是,笔者认为:一般情况下应当由“一府两院”领导人员(政府正副职或部门正职、法院院长和检察院检察长)亲自报告为妥,政府部门副职、副院长和副检察长一般不宜。

      九是审议意见的法定。监督法第十四条设计了审议意见的交办、处理和报告环节。透视该条款之规定,各级人大常委会听审“一府两院”专项工作报告,正常情况下要形成审议意见;该审议意见是人大常委会组成人员的审议意见,而不是人大常委会的审议意见;人大常委会组成人员的审议意见要交“一府两院”研究处理,其研究处理情况要送交本级人大及其常委会相关机构征求意见后,向本级人大常委会提出书面报告。特殊情况下,人大常委会认为必要时,可以对专项工作报告做出决议;这种情况下,“一府两院”在限期内将执行决议的情况报告本级人大常委会即可。笔者认为,各级人大常委会听审“一府两院”专项工作报告,必须要形成审议意见(除非直接形成决议)交办,“一府两院”对审议意见的研究处理情况,必要时可以安排在常委会会议作口头报告。

      十是通报公布的法定。监督法第十四条第二款设计了相关报告材料向本级人大代表通报和向社会公布的环节。依据该条款之规定,“一府两院”专项工作报告、人大常委会组成人员的审议意见、“一府两院”对审议意见的研究处理情况报告或执行决议情况报告,要向本级人大代表通报并向社会公开。笔者认为,各级人大常委会除了传统的纸质《会报》方式外,还要充分运用“互联网+”,通过人大门户网站、微博、微信公共号等现代信息技术向人大代表和社会公众全公开,让权力在阳光下运行。

      探讨“一府两院”专项工作监督的相关形式

      听审专项工作报告作为各级人大常委会监督“一府两院”专项工作的法定首要形式被写进监督法,离不开地方各级人大常委会的底层监督实践,诸如述职评议、工作评议、个案监督等专项工作监督形式。下面,笔者就谈一谈相关监督形式的合法性及实践运用。

      “述职评议”的合法性及应注意把握的问题。上世纪八十年代中期以来,一些地方人大常委会结合本地实际情况,相继开展了对人大及其常委会选举和任命的“一府两院”工作人员的述职评议,一些地方人大常委会还专门出台了关于述职评议的规范性文件。纵观地方各级人大常委会的述职评议形式,其监督重点是对人的监督,其刚性手段是对评议对象按诸如“优秀”、“称职”、“基本称职”、“不称职”等级进行量化评分,并提供给党委组织人事部门备案;对“不称职”对象,有些地方人大常委会还依法启动免职、撤职甚至罢免程序予以处置。应该说,各级人大常委会组织开展对人大选举和常委会任命的对象进行述职评议,是各级人大及其常委会选举任免权的延伸,合法必要。但是,对人的处置涉及到党管干部的原则,把握不好会造成不良影响。笔者认为,可能也是基于此,监督法出台对述职评议没有做出规定。

      监督法出台后,一些地方考虑到法律没有明确述职评议这一监督形式,而终止或暂停了述职评议这一刚性监督手段。但是,有一些地方人大常委会仍爱不释手,依法对述职评议制度进行了调整和完善。如安徽省人大常委会出台了《关于省人民政府、省高级人民法院、省人民检察院工作人员任前审查和任后监督的规定》,并明确地方各级人大常委会参照执行。该规定明确,省人大常委会任命的“一府两院”主要人员,每年要向省人大常委会书面述职,法官、检察官每五年至少书面述职一次,口头述职对象由主任会议确定;明确了述职报告应涵盖的内容,述职评议结果按照干部管理权限书面通报相关机关,作为相关机关了解、考察“一府两院”工作人员履职情况以及选拔任用的重要参考。

      笔者认为,述职评议和听审“一府两院”专项工作报告异曲同工,述职评议也离不开该对象所从事的专项工作,只不过重点是对人的监督,而听审报告虽然是对事(工作)的监督,但也离不开干事的人。述职评议所进行的量化考评,比听审专项工作报告更具刚性,值得倡导。需要注意的是,述职评议结果的运用应遵守党管干部的原则,交由党委组织人事部门处理,不能轻易就启动免职、撤职和罢免程序。

      “工作评议”的合法性及进一步依法强化刚性。工作评议与述职评议同步于上世纪八十年代中期以来,二者的共性是评议,述职评议的是人,工作评议的是事,其实对事的监督也是对人的监督。监督法明确听审“一府两院”专项工作报告作为各级人大常委会的首要监督形式,实际上就是对地方各级人大常委会早已开展的工作评议的认同和法律化,只不过没有将评议环节写进监督法。

      监督法虽然没有明确将评议程序写进法律条款,但组织开展专项工作评议合乎法理。监督法第十四条明确,各级人大常委会组成人员听取“一府两院”专项工作报告的审议意见,要交由“一府两院”研究处理,研究处理情况要向常委会提出书面报告。“常务委员会认为必要时,可以对专项工作报告作出决议;本级人民政府、人民法院或者人民检察院应当在决议规定的期限内,将执行决议的情况向常务委员会报告。”因此,听审“一府两院”专项工作报告,对该专项工作开展情况进行评议(满意度测评),合乎法理。如安徽省人大常委会就制定出台了《听取和审议专项工作报告及满意度测评办法》,实际上就是“专项工作评议办法”。该办法明确了满意度测评结果分为满意、基本满意、不满意三个等次,测评结果为不满意的,即为该专项工作报告未获通过。测评结果为不满意的,报告机关应当在下次常委会会议上重作报告,测评结果仍然为不满意的,参照《安徽省各级人民代表大会常务委员会监督条例》第五十六条的规定处理。即:“(一)对有关机关或者工作人员进行通报批评;(二)责成有关机关或者工作人员向常务委员会作出书面检查;(三)责成有关机关、单位对责任人员给予行政处分;(四)对常务委员会任命的国家机关工作人员依法决定免职、撤职;(五)对人民代表大会选举的国家机关工作人员向本级人民代表大会提出罢免案。有关机关、单位对责任人员的处理,应于交办之日起三十日内向常务委员会报告处理情况。”

      笔者认为,对“一府两院”专项工作开展评议,尤其是增加满意度测评这一环节,比一般性的听审专项工作报告只提交审议意见,更具刚性,应该倡导和推广。开展工作评议,实际上是将对事(工作)的监督与对人的监督(述职评议)进行了有机结合,如安徽省人大常委会出台的《听取和审议专项工作报告及满意度测评办法》第二十三条就明确:“专项工作报告满意度测评结果,由有关工作机构提交有关部门,作为考核管理和选拔任用有关国家机关工作人员的重要依据。”

      “个案监督”的合法性及对具体案件的监督。人大常委会如果对法院、检察院的具体个案行使监督权,有悖宪法所规定的法院独立行使审判权(宪法第一百二十六条)和检察院独立行使检察权(宪法第一百三十一条之规定)。实际上,一些地方人大常委会进行的所谓“个案监督”,主要是通过人大专门委员会和人大常委会主任会议的形式,少有人大常委会会议形式来研究个案。对于人大代表和人民群众向人大常委会反映的涉法涉诉问题,通过信访渠道来解决,这不是个案监督。

      笔者认为,各级人大常委会对法检两院的监督,如果脱离了对具体案件的监督,就有可能造成对法检两院专项工作监督的架空。因此,不妨改“个案监督”为“类案监督”,对人大代表和人民群众反映强烈的法检两院的某一类案件进行监督,这样会让各级人大常委会对法检两院专项工作监督更具针对性和实效性。诸如选择对高发的酒驾类案件,听取法检两院专项工作报告,提出预防和遏制醉酒驾驶的审议意见,而不是去追究某一个案件的是与非,监督的法律效果和社会效果会更好。

      “专题询问”的法定性及如何做到不走过场。所谓专题询问,是就某一专题(专项工作)有计划有组织开展的一种询问方式,虽然不是法律专属用语,但源于询问,也属于顶层设计。2010年6月,十一届全国人大常委会第十五次会议首次开展专题询问以来,专题询问也成为了各级人大工作的一道亮丽风景线。

      专题询问的法律出处应当依法属于询问的监督形式,实际上它也与听审“一府两院”专项工作报告相关联,属于专项工作监督的范畴。从各级人大常委会开展专题询问的实践来看,一般都是就政府某一方面(专项)工作展开专题询问,询问前一般先设计听取相关方面(专项)工作报告的环节。专题询问作为各级人大常委会行使监督权的创新形式,将听审“一府两院”专项工作报告与询问这两种法定监督形式相结合,能够进一步增强各级人大常委会对“一府两院”专项工作的监督实效。

      笔者认为,专题询问要避免走过场。首先,要坚持问题导向。专题询问的选题要依据监督法所明确的选题途径,可以预先设计一些问题,交“一府两院”作答。其次,要坚持随问随答。在专题询问的过程中,要允许常委会组成人员和与会代表自由发挥提出问题,避免“导演式”询问。再次,要坚持跟踪问效。专题询问不仅仅是通过一问一答来了解和掌握情况,其真正目的在于通过一问一答来寻求解决问题和促进工作;因此,不能一问了之,要对“一府两院”负责人员的承诺进行跟踪问效,这样才能彰显专题询问的效能。

    【作者简介】

    滕修福,系基层人大工作者。


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