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环境民事公益诉讼若干实务问题

主持人、各位领导、各位专家:

   能参加这次“中国环境民事公益诉讼理论与实践”高端论坛,感到十分荣幸,感谢组织者给我这次学习和交流的机会。当然,与在座各位领导和专家学者精辟独到的“高端”论述相比,我的发言内容可能比较“低端”,因为针对的是司法实践中遇到的几个常见性问题,或者说是作为像我这样对环境民事公益诉讼问题研究不多不深的人的一些困惑。

从2012年8月修正的民事诉讼法第五十五条首次对环境民事公益诉讼制度作出专门规定,到20144月修订的环境保护法第五十八条对该制度予以进一步明确,再到201412月以来最高立法机关和最高司法机关相继作出《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》、《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》及《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》,及中共中央办公厅、国务院办公厅201512月印发《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》等,我国环境民事公益诉讼制度的确立、发展和完善,经历了一个精进不休的演进过程。但是,无论从立法的层面还是从司法的角度来看,我国的环境民事公益诉讼制度仍然面临着诸多亟需进一步明确和完善的问题。

一、关于诉讼主体问题

根据民事诉讼法第五十五条、环境保护法第五十八条及《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《解释》)的规定,法律规定的机关和“依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记”、“专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录”的社会组织,对污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行为,可以向人民法院提起诉讼。此处的“社会组织”,在环境保护法和《解释》中已明确,具体是指“依照法律、法规的规定,在设区的市级以上人民政府民政部门登记的社会团体、民办非企业单位以及基金会等”社会组织。当然,在污染环境、破坏生态事实发生后,由相关国家机关和这些社会组织作为原告向人民法院提起民事公益诉讼,司法实务中一般不会遇到什么问题。

实践中存在的主要问题是:一方面,污染环境、破坏生态的现象较为普遍;另一方面,环境民事公益诉讼制度的推行仍显缓慢。从媒体报道的情况来看,许多地方审理环境民事公益诉讼案件,不是“全国首例”就是“全省首例”,看似一起起波澜不惊、寻常无奇的案件都能成为“求关注”、“蹭热度”的热点案例。原因之一是实践中将维护环境公共利益的责任更多地转嫁给了担负社会责任的“社会组织”,而肩负法定职责的职能机关却很少乐意在公益诉讼中扮演原告角色,人民检察院提起民事公益诉讼又存在着制度障碍。尽管全国人大常委会2015年6月授权,自2015年7月起在13个省、自治区、直辖市开展为期两年的人民检察院提起公益诉讼改革试点,且该项改革将于今年下半年在全国推行,但试点地区根据《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第十四条规定,由人民检察院可以提起民事公益诉讼的案件也不多见。再则,环境保护法第五十八条规定,“提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益”,这就还涉及一个社会组织提起环境民事公益诉讼的积极性如何得到保护的问题。对此,我的倾向性意见是:不应将“对已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为提起诉讼”的责任过度转嫁到“社会组织”的身上,环境民事公益诉讼制度全面落实不能靠几家社会公益组织提起诉讼来促进,而应通过进一步扩大提起环境公益诉讼民事主体的范围,及时推广两项改革试点方案,尤其应强调由相关行政主管部门和检察机关切实担负起应尽的法定职责来实现。

司法实务中面临的另一个问题,是检察机关如何支持诉讼。根据《解释》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》,人民检察院除依法督促法律规定的机关提起民事公益诉讼,建议辖区内符合法律规定条件的有关组织提起民事公益诉讼外,对有关组织提出需要人民检察院支持起诉的,还可以依照相关法律规定支持其提起民事公益诉讼。我们知道,“支持诉讼”和“提起诉讼”是两个不同的概念,而在司法实践中较难把握并亟待统一的问题是:哪些案件属于“需要人民检察院支持起诉”,支持诉讼的检察机关在民事公益诉讼中处于何种地位,以什么样的身份支持诉讼,在法律文书上如何表述,对判决是否可提出抗诉或者上诉,诉讼程序可否适用最高人民法院发布的《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》等。对于这些问题,我们在实践中感到难以把握。

二、关于证明标准问题

在环境民事公益诉讼案件审理中,人民法院面临的难点之一是对一些案件“污染环境、破坏生态的范围和程度、生态环境的稀缺性、生态环境恢复的难易程度、防治污染设备的运行成本、被告因侵害行为所获得的利益以及过错程度”等事实如何正确认定,也即对这些案件事实认定的证明标准如何把握的问题。而《解释》第二十三条规定,“生态环境修复费用难以确定或者确定具体数额所需鉴定费用明显过高的,人民法院可以结合污染环境、破坏生态的范围和程度、生态环境的稀缺性、生态环境恢复的难易程度、防治污染设备的运行成本、被告因侵害行为所获得的利益以及过错程度等因素,并可以参考负有环境保护监督管理职责的部门的意见、专家意见等,予以合理确定。”

在我看来,《解释》的该条规定常常让法官们觉得难以适从。因为,环境资源审判的最大特点是体现其专业性,最大难点是实现其专业性。而在环境民事公益诉讼案件审理中,如果将那些“生态环境修复费用难以确定或者确定具体数额所需鉴定费用明显过高的”案件的关键性事实判断交由法官自由裁量,而不是通过分配和落实举证责任来解决,这样的“合理确定”赋权不仅很容易导致诉讼伦理的错位,在客观上也很难确保裁判结果的客观公正。我的倾向性意见是:我们务必重视强调生态环境司法保护,但个案生态环境修复费用究竟存在多少,则必须由原被告双方提供证据予以证明;对于虽存在污染环境、破坏生态事实,但“生态环境修复费用难以确定”的环境民事公益诉讼案件,应由环境保护监督管理职责的部门承担提供相应认定依据的责任。类似的规定还有《解释》第十六条,即“原告在诉讼过程中承认的对己方不利的事实和认可的证据,人民法院认为损害社会公共利益的,应当不予确认。”因此,建议最高法院尽快制定环境民事公益诉讼案件的证据规则,并对《解释》相关条文作必要修改。

三、关于司法保护问题

从现行环境民事公益诉讼的制度设计看,一个明显的特点是突出强调对社会公共利益的司法保护。如《解释》第九条规定,“人民法院认为原告提出的诉讼请求不足以保护社会公共利益的,可以向其释明变更或者增加停止侵害、恢复原状等诉讼请求。”第二十五条第二款规定,“公告期满后,人民法院审查认为调解协议或者和解协议的内容不损害社会公共利益的,应当出具调解书。当事人以达成和解协议为由申请撤诉的,不予准许。”

从促进绿色发展的角度考量,突出强调对社会公共利益的司法保护没有错。但是,《解释》在注重社会公共利益司法保护的同时,不应忽视当事人意思自治等法律原则的遵循。比如,根据《解释》第九条,人民法院认为原告提出的诉讼请求不足以保护社会公共利益,可以向其释明变更或者增加停止侵害、恢复原状等诉讼请求。问题在于,释明后原告不变更诉讼请求的该怎么处理,《解释》并没有回答应对之策,而这是法官在案件审理时很有可能会遇到的程序性障碍。再比如,《解释》第二十七条规定,“法庭辩论终结后,原告申请撤诉的,人民法院不予准许,但本解释第二十六条规定的情形除外。”也即,除非“负有环境保护监督管理职责的部门依法履行监管职责而使原告诉讼请求全部实现”,否则原告在提起诉讼后就必须一告到底,我的诉权我作不了主,哪怕面临败诉风险也没有选择退出的权利。当然,民事诉讼法及相关司法解释对撤诉有相应的规定,对于环境民事公益诉讼来说同样适用,即人民法院是否准许撤诉应视不同情形予以区别对待。

再一个是既判力的问题。《解释》第三十条规定,“已为环境民事公益诉讼生效裁判认定的事实,因同一污染环境、破坏生态行为依据民事诉讼法第一百一十九条规定提起诉讼的原告、被告均无需举证证明,但原告对该事实有异议并有相反证据足以推翻的除外。”“对于环境民事公益诉讼生效裁判就被告是否存在法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形、行为与损害之间是否存在因果关系、被告承担责任的大小等所作的认定,因同一污染环境、破坏生态行为依据民事诉讼法第一百一十九条规定提起诉讼的原告主张适用的,人民法院应予支持,但被告有相反证据足以推翻的除外。被告主张直接适用对其有利的认定的,人民法院不予支持,被告仍应举证证明。”个人以为,生效判决的既判力既包括被告实施的损害事实认定,也包括对其有利方面的认定,而《解释》采取选择性支持,显然不利于体现对当事人的平等保护,不利于实现对生效司法裁判权威的切实维护,不利于司法成本的节约与控制。

四、关于司法确认问题

生态环境损害赔偿制度与环境民事公益诉讼制度,是两种同向并行的法律制度,个人以为将生态环境损害赔偿磋商司法确认问题拿到此处来讨论是合适的,因实践中有许多环境民事公益诉讼案件在起诉到人民法院之前曾经过了磋商程序。在中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》中指出,“生态环境损害发生后,赔偿权利人组织开展生态环境损害调查、鉴定评估、修复方案编制等工作,主动与赔偿义务人磋商。未经磋商或磋商未达成一致,赔偿权利人可依法提起诉讼。”这里的“磋商”,是指赔偿权利人根据生态环境损害鉴定评估报告,就损害事实与程度、修复启动时间与期限、赔偿的责任承担方式与期限等具体问题与赔偿义务人进行磋商,磋商的结果要么达成了赔偿协议,要么未达成一致。

然而,这种“磋商”因在赔偿权利人与赔偿义务人之间进行,即使达成了赔偿协议,也只能是当事双方之间的自行和解,其效力不能与人民调解、行政调解达成的协议相提并论。尽管经磋商后,如双方达成赔偿协议并能得到全部实现的,则皆大欢喜;如磋商未达成一致的,则赔偿权利人可依法提起诉讼,但实践中也不乏经磋商后双方虽然达成了赔偿协议,而赔偿权利人不主动履行协议的情形。对此,赔偿权利人依法向人民法院提起诉讼当然是救济途径之一,问题在于能否在磋商中引入司法确认机制,人民法院在什么时间、以何种方式介入司法确认。

我的倾向性意见是,在磋商中引入更高效便捷的司法确认机制是必要和可行的。《解释》第二十五条规定,环境民事公益诉讼当事人达成调解协议或者自行达成和解协议后,人民法院应当将协议内容公告,公告期满后,人民法院审查认为调解协议或者和解协议的内容不损害社会公共利益的,应当出具调解书。其实,在诉讼中双方达成和解协议后由人民法院出具调解书,也是一种司法确认。生态环境损害赔偿制度改革在经国务院授权的7个省市已进行了近两年的试点,很少看到试点地区采取磋商后达成的赔偿协议作司法确认的尝试。我个人一直以为,从提高效率、降低成本、恪守诚信的角度看,可考虑建立人民法院司法确认赔偿协议的审判机制。也即,在赔偿权利人与赔偿义务人在达成赔偿协议后,一方或者双方可以向人民法院申请司法确认,经司法确认后的赔偿协议与人民法院判决一样具有同等法律效力,对双方发生法律拘束力。当然,赔偿协议的司法确认可以在诉前申请确认,也可以在提起诉讼后确认;赔偿协议经司法确认后赔偿义务人不主动履行的,赔偿权利人可申请强制执行。

以上发言,只是我个人的一些不成熟想法。因为对环境资源审判工作接触时间不长,今天纯属班门弄斧,有的观点甚至是外行和幼稚的,欢迎各位领导和专家批评指正。谢谢!


(系2017年6月10日在“中国环境民事公益诉讼理论与实践高端论坛”上的发言)


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