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构建测评城镇化水平的法治指标体系

    【学科类别】行政法学
    【出处】本网首发
    【写作时间】2017年
    【中文摘要】城镇化建设过程的多维性使得关于经济、人口、空间等维度的城镇化指标,因为易于观察而较早被使用。直到土地城镇化、政府主导型城镇化发展到瓶颈阶段时,城镇化测评指标体系才开始更多地关注公共服务、文化传承、生态环境等直接关涉生活质量的指标,于是政府职责的设置与履行方式迫切需要被公众详细考量。为确保政府机制与市场机制、社区机制协调推进城镇化目标的实现,亟须基于程序法治理念构建法治维度的城镇化测评指标。
    【中文关键字】公共服务;权利保障;公众参与;程序法治;社区自治
    【全文】


    引言:四场社会试验与一段城镇化历程

    发达国家的城镇化建设总体经历了从重视物质空间改造到关注人本需求,从追求经济繁荣到关注社会等多元功能目标,从关注短期效益到可持续发展的过程。中国的城镇化过程当中包含了四场社会试验运动,也重现了发达国家走过的城镇化历程。按照李强教授的观点,六十多年来,中国社会经历了四场由政府主导的试验,从毛泽东时代改变社会阶层贫富差距过大国情的公有制试验,到邓小平时代改变经济效率低下的承包制试验,再到1992年以后探索市场化配置资源方式的试验,以及通过法治方式化解社会矛盾的构建现代治理方式试验。这四场宏大的社会试验都可以被一段城镇化历程所承载、涵括,因为这段城镇化历程就是中国从农耕文明社会向工商文明社会转型的过程,同样也是中国走向现代社会与融入全球社会的过程。“中国的城镇化发展已经成为世界性问题。经济学诺贝尔奖获得者约瑟夫·斯蒂格里茨曾指出:未来对世界经济起重大影响的两大因素是美国的高技术产业和当代中国的城镇化。” 由于中国作为人口众多、地域辽阔的发展中大国具有承接国际产业布局转移任务的需要和条件,所以国内的城镇化建设不仅成为带动海量人口流动迁徙的社会现象,也成为关系当代世界可持续发展的重要经济现象。因此,从梳理学界对城镇化概念内涵、指标的观念变迁过程着手,把握城镇化建设的重点任务,认清城镇化建设的前进方向,具有重要的实践意义。

    一、关于城镇化内涵与指标的认识要点

    中国的经济、社会发展条件薄弱,因此从聚全国之力发展个别城市,到依托少数城市构建城市群的渐进历程,都表明全面实现城市化的目标是不切实际的幻想,需要以城市化与城镇化双轮驱动的模式推进经济社会发展,但主要是以城镇化为基点推动县域经济发展、农村社会转型。“城镇化同城市化是两个内涵不同概念,城市化是指城市要素职能的集聚、扩散与提升,而城镇化是指人口、生产、生活等在空间上的集聚,重点是生产职能和生活方式的转化。城镇化是城市化的初级阶段,但城镇未必就发展成为城市。” 

    (一)对城镇化内涵的多维解读

    1.城镇化不同于城市化

    城镇化概念是中国学者基于西方的城市化概念提出的、适合中国语境的表述符号。“改革开放之初,地理学家总结新中国成立以来城市化过程中的经验和教训,借鉴国际城市化发展的有益经验,在国内率先开展研究中国的城市化。” 部分学者认为基于中国以农耕文明为主导的现实国情,不宜倡导城市化,而应当使用城镇化的概念来指称向工商文明过渡阶段的相关现象。“社会学家认为,城镇化是城镇生活方式的发展过程。人口学家认为,城镇化就是人口向城镇集中的过程。人类学家认为,城镇化是“城市性”生活方式形成、强化和传播的过程。经济学家认为,城镇化是区域经济发展到一定阶段的产物,是人类生产活动从农业向非农业转换,生产要素向城镇流动集聚的过程。” 

    2.彰显城镇化的人本价值

    迷信资本运作的造城运动只会导致病态的城镇化,重视培育城镇化的内生因素才能够实现健康的城镇化。“城镇化蕴含的经济学含义是创造需求,城镇地区较大的消费需求拉动了与需求相适应的基础设施(医疗机构、超市、学校、商城等)的持续完善以及服务产业(包括医疗、餐饮、娱乐、购物)的不断发展,即城镇居民的市场消费需求驱动了城镇生产力的持续发展及其活跃交易市场的自我构筑和完善,最终形成了城镇独有的生活方式和文化氛围。” 从经济发展的视角强调需求因素对城镇化的拉动作用,就必然关注到如何破解阻碍农村居民融入城镇的制度问题。“要使城镇化真正成为‘人的城镇化’,尚需改革现有的户籍管理制度以及社会公共服务与户口挂钩的制度,尚需通过体制创新来有效实现土地的市场化交易,尚需解决商品房的高房价及保障性住房投融资机制约束。这些配套政策仍需要长期和持续的探索。”

    3.立足于都市圈的城镇化

    “十二五”规划提出,“新型城镇化应选择以大城市为依托、以城市群为主体形态的大中小城市和小城镇协调发展的集中式模式”。这是尊重国情的必然选择,因为少数大城市的超前发展是在过度汲取大城市以外地区发展资源的基础上形成的结果。城镇化建设除了要拓宽内挖潜力的视角,还要注重外部联合的可能,各地政府应当依托城市群大环境与城镇体系小环境的支持,实现有效推动本地经济社会发展的目标。“分工合理、竞争有序、密切合作的城镇体系也是深度城镇化的重要特征之一。在当今世界经济社会背景下,任何一个城镇都不是孤立存在的,尤其是地理位置邻近的城镇之间会对彼此发展产生比较明显的相互促进或抑制作用。在我国东部沿海经济发达地区,已经形成了一些经济、社会、环境关联紧密、相互影响和依存的城镇群。” 

    4.促进城乡融合的双向城镇化

    如果能够因地制宜地开拓农村就地社区化的路径,或许可以加速城乡一体化的新型城镇化进程。“城乡一体化并不仅仅是指在城市中的进城农民工要有和市民一样的社会权利,在支持农民工融入城市实现其梦想,促进城市的发展建设及其消费需要的同时,也可以考虑城乡一体化的另一条路径:在农村起步,从建设农民的家园,改善其生活及其生存环境入手,让农村逐步向城镇化迈进,实现城乡一体化。” 在建国以后对城市的倾斜扶持政策,使得农村地区的公共设施配套程度、公共服务水平明显落后于城市地区,这虽然是受时代条件制约使然,但并不利于可持续发展和社会公平目标的实现。“人的城镇化过程不能站在城市的立场只挑‘乡村病’,也不能只站在乡村的立场,咬住‘城市病’不放并任意夸大。而应该采取相反的思路,多挖掘城市在理性主导、效率逻辑、契约交往、文明创新等方面的优势。当然,当前更为重要的是要挖掘农村地区有关生态生活、朴素交往、信任机制、共同体力量、乡村文化等具有中国特色的‘农村精神’。”

    5.倡导因地制宜的特色城镇化

    当前各地政府大力扶持的特色小镇,就是按照小而精的思路选取各种要素协调程度高的发展路径所形成的经济社会发展亮点。“在推进城镇化的过程中,最核心的是以中小城市和小城镇尤其是中心城镇为载体,推动产业的聚集,通过改革、改制、改造,极大地激活各个层面的积极因素,强化城镇的聚集效应和辐射带动力。” 由于东、中、西及东北地区的情况各异,根据各地经济社会发展基础设定合理的城镇化发展目标,才能避免资源浪费,取得预期的经济、社会效果和政治、文化效果。“我国陆地边境线2.2万公里,136个边境县中107个是民族自治县,总人口只有2300万。针对这一情况,边境地区城镇化不应过度建设,要保持沿边居住人口的适度分散,以利于守边需要。如果片面追求人口城镇化率,甚至以内地城镇化率为标准硬性要求边境地区,是违背发展规律和国家利益的。” 

    6.重视社会力量的城镇化

    追求人本目标的城镇化需要补齐公共服务的短板,给各地实现内生城镇化创造必要的制度条件。由于政府的财力有限,所以吸纳社会力量与商业资本参与城镇化建设,才能更有效地完成缩小城乡差距、促进统筹发展的任务。“我国政府自2001年开始陆续制定了一些法律法规鼓励民间投资参与经营性的基础设施和公益事业项目建设。例如在教育方面,开展了‘春晖行动’‘麦田计划’‘西部阳光行’等各种支教活动;在医疗方面,李嘉诚基金会从2006年起就在内蒙古启动了医疗扶贫慈善项目,这些民间资本参与供给一定程度上弥补了民族地区公共服务供给不足的状况。” 由中央政府代发地方债的做法虽然可以防范地方政府债务风险失控,但还需要考虑到吸纳社会资金参与地方建设的必要性和重要性,因此,“应借鉴发达国家地方政府融资经验,逐步将城投债规范发展为市政债。与城投债相比,市政债具有规范透明、违约风险低的优点,又有利于鼓励、支持和引导社会资金参与城市基础设施和公共设施的建设与经营。在市政债发展的起步阶段,政府应当在税收减免、会计制度、信用增进与保险、担保机制、信息披露、市场监管等方面进一步完善。” 

    7.强化环保力度的绿色城镇化

    生态文明建设的迫切性对综合编制和落实城镇发展规划提出了现实要求。“2015年,国家已经开始实施了新环境保护法,政府应按照新环保法的要求,增加治理污染物的基础设施建设,提高废水、废气及垃圾处理效率,加大对市政设施的改造力度,着力发展环保型产业,吸引农村人口向城镇聚集。” 虽然在加强环境保护方面吸纳公众参与会对政府的决策与执行惯例造成冲击,但在预防矛盾爆发与被动应付问题之间,政府显然应当选择前者。“城镇化过程中很多国家都有过惨痛的经历,如英国伦敦烟雾事件、比利时马斯河谷烟雾事件、爱知县米糠油事件、日本四日市哮喘事件等环境公害事件;环境污染、交通堵塞、水资源缺乏、住房短缺等城市病。这是由于在城镇化初期,城市规模、环境和资源保护问题没有受到充分重视,这些问题不仅影响了人们正常的生活秩序,而且会影响后代人的发展。” 随着社会阶层间贫富差距的增大,中下层会对于未能获得社会财富增长的溢出效应,反而直接承受环境污染损害的后果,产生强烈的不满情绪,从而可能诱发社会矛盾的升级。因此,“政府应加大对生活垃圾无害化处理、污水处理等环境设施建设的投入力度,改善城市卫生环境,提升水质。与此同时,大力发展循环经济,实现工业发展的低消耗、低污染、高效益。对普通民众加强低碳理念宣传,树立全民低碳环保意识,构建低碳生活方式,实现城镇可持续发展。” 

    8.善用科技成果的智慧城镇化

    在依靠制度统一公共服务标准的前提下,充分利用市场机制与科学技术优化资源配置同样具有重要的意义。例如,“可持续城镇化发展离不开ICT的支持,例如通过有效利用ICT提供高效的城市管理、低碳排放;提供完善的公共交通体系、公共设施管理、住宅环境安全环保使城市成为宜居性城市; 提供面向市民和企业的优质公共服务,包括一站式网络服务、在线医疗等; 提供高效的学习和分享环境,使城市内外的人民、货物以及商贸信息建立无处不在的连接。” 信息通讯技术能够通过对海量信息的收集与分析形成科学的结论,为公共服务规划的制定提供可靠的依据。例如,在保障房建设方面,“仅采用‘分散’、‘混居’这样定性描述,在空间上不具有较强的说服力和可操作性。因此,如何厘清保障性住房空间选址、布局和空间质量分配之间的关系,充分利用GIS工具和空间分析相关方法,对于空间数据管理、分析和可视化表达的优势,是未来大规模保障性住房空间选址、布局问题的重要途径。”

    9.可持续发展的新型城镇化

    虽然我们从愿望上充分借鉴西方发达国家的发展教训,但在实践运作中仍旧形成了不容乐观的发展局面。“‘大跃进’式的城镇化带来了严重的资源环境问题,并引发了严重的社会问题,改变了我国传统的城乡地域社会结构。” 为了有效控制不良发展态势,中央政府提出了以人为本的新型城镇化发展目标。“新型城镇化中‘人的城镇化’蕴含丰富的内容,主要包括以下方面:人口城镇化、地域城镇化、经济城镇化、生活方式城镇化、生态环境城镇化等。而生活方式城镇化将是农村人员从文化方面真正融入城市的重要内容。” 实践证明,盲目追求宽马路、大广场、高建筑形态的景观城镇化,不仅会造成资源浪费,而且将导致风险积聚的负面效应,例如高层建筑的消防问题已经成为令实务部门倍感棘手的任务。“国外在小城镇建设方面,主要的经验有以下三点:(1)小城镇要有适度规模,以安置就业;(2)发展便捷、快速的交通网络,以扩展城镇生活方式,缩小城乡之间的差别;(3)建设有吸引力的、良好、宜人的生态环境。”  

    虽然由于地理、气候和资源条件的差异,各地的城镇会形成不同的特色,但总体而言人们能够归纳出一些共有的特征,作为指导城镇建设活动的样本。“城镇化的内涵主要包括人口城镇化、地域城镇化、经济活动城镇化、生活方式城镇化四个方面。城镇化率是国际上衡量城镇化水平的通行指标。城镇化的内涵尽管很多,但从根本上看,其实质是人们经济社会生活方式的城镇化。”

    (二)城镇化指标的测评要点

    从政府职责的视角来看,通过完善基础设施来提升对社会财富公平享用的共同富裕水平,通过加强公共服务来助推以人的素质提高为前提的全面发展,通过推动法治建设来促进社会协同治理的目标实现,是观察城镇化建设质量的重要视角。新型城镇化要注重城乡一体化发展。首要的任务就是缩小城乡居民人均收入差距,还要消除城乡之间在居住、就业、社保、教育、医疗、税收、财政和金融等方面的不公平和二元化的政策和制度,逐步实现政策的统一和制度的公平。“人的城镇化要素应该包括物质资源城镇化、行为模式城镇化、生活方式城镇化、工作能力城镇化和观念意识城镇化五个具有内在关联的方面。” 这就要求对城镇化率的评判立足于城镇化效应的实现程度。合理的评价指标体系能够确保小城镇发展策略得到贯彻落实。因此,放弃GDP考核的僵化模式,依据影响因子设计比重合理、综合全面的评价指标就具有明显的必要性。有学者建议,“从经济绩效、社会发展、居民生活、生态环境、基础设施、空间集约、统筹城乡七个方面31项具体指标构建新型城镇化评价体系,综合评价城镇化进程带来的经济发展、社会事业、居民生活、生态文明、基础设施、空间结构、城乡统筹等方面的复合效应。” 

    1.通过基础设施配套情况判断要素流通水平

    自古以来,因为商贸集市、交通枢纽的拉动作用,而发展为城镇的区域不仅塑造了令人艳羡的生活方式,而且能够给政府提供更多的赋税。在道路、通讯等基础设施配置到位的前提下,小城镇与大城市之间就不存在严重的物理隔阂,也为城镇特色产业的发展创造了条件。例如,“江苏江阴新桥镇创成的‘农民向集镇集中,工业向园区集中,农田向种粮大户集中’的模式,走出了一条以新型城镇化推进工业化、农业现代化、农民市民化的发展新路,成为联合国认可、中国首个镇级的‘国际花园城市’。” 从基础设施便利程度的角度来看,发达的交通运输网络是物流产业兴旺的客观条件,而物流产业的发达为商贸活动创造了降低成本的优势,所以加强基础设施建设有利于实现“筑巢引凤”的经济发展目标。当然,对基础设施建设模式的革新也是追求新型城镇化目标的必要要求。“加强基础设施建设,开辟立体化扩展空间。以往强调基础设施建设,包括交通、通信、住房、学校及医疗机构等,如今更应将产城融合思想融入基础设施的设计和建设中。如立体拓展的交互模式,即在一栋建筑中,以不同楼层为划分,囊括科研、学习、商业和居住等各项功能,产业与城市立体搭建,创新科技与创新生活纵向发展。” 

    2.依据产业发展状况衡量吸纳就业能力

    如果说产业发展是在增加供给,那么增强城镇的人口集聚能力则是在创造需求。供需的循环互动才是产城融合的根本动力机制。“缺乏产业支撑的城市化,往往容易陷入‘伪城镇化’或‘过度城市化’。如阿根廷、乌拉圭等国城市化率均为90%左右,但其城市化并非受工业化的带动而导致的,而是国家对农业、农村发展的忽视造成的。这些国家进入城市的往往是农村的最贫困人群,导致城市失业问题严重,‘贫民窟’众多,反而阻碍了工业化和经济发展。” 我国中央政府提出新型城镇化与新型工业化齐头并进、大力发展生产服务业与生活服务业的发展思路,就是要充分拓展城镇的就业容量,促进人口城镇化目标的实现。“定量实证研究显示,我国省域新型工业化与城镇化协调发展程度普遍偏低,北京为优质协调,上海为良好协调,广东为中等协调,辽宁、河南、甘肃属于失调等级,其他省份均为勉强协调。空间分异格局表现为东部协调程度整体高于全国水平,中部、东北、西部均低于全国水平。各省新型工业化水平与城镇化水平和全国水平比较,形成不同组合类型。”

    3.基于公共服务普及程度评估生活质量

    公共服务的一体化保障是实现城乡居民平等城镇化目标的基本制度条件。“尽管上海创造性地建立了以‘农保’‘镇保’‘低保’和‘医保’为主要内容的农民社会保障体系,较好地解决了农村居民的社会保障问题。但这种解决方案相比较上海市的综合实力依然显得保守。同属长三角地区,浙江省绍兴市创造性地把符合条件的本市城乡居民统统纳入统筹地城乡居民社会养老保险,此项政策力度显然强于上海。” 长期以来民众对户籍改革的期盼实质上是对平等社会福利待遇的渴求。“近年来,国内城镇化的发展始终按照大、中、小城镇体系进行推进,但“半城镇化”问题越来越凸显,其关键环节在于单纯的建设城镇体系对于城镇化发展而言是不完整的,其背后需要有完善的社会保障制度相匹配才能有效解决问题。” 由于疆土广袤、地域差异明显的基本国情所限,在设置制度与标准底线的同时,中央政府应当给各地方政府灵活探索调整的空间。例如,“农民工真正融入城市应分两个层面来实现:一是在战略层面加强国家的顶层设计。在全国实行统一的农业转移人口市民化‘标准底线’和‘制度底线’;二是在战术层面,各地在国家统一制定的‘两个底线’基础上,因地制宜地逐步为农民工提供各项无差别、标准化的基本公共服务。”   

    4.抓取资本运营特征判断市场机制完善程度

    通过拓宽融资渠道、引入市场力量来建设基础设施,不仅对本地公众福利水平的提升具有直接作用,而且也创造了新的经济发展机会,能够支持民营资本健康发展。“坚持政府主导、市场调节、优质社会资本参与的基本原则,探索以基础设施资产证券化、特许经营和城市建设投资债券等社会资本参与模式,构建金融保障体系,强化民众参与意识,谋求公共资源合理配置及最大化效益,为新型城镇化建设和人的全面发展保驾护航。” 行政合同的运用,是政府履行职责的新方式,顺应了服务型政府建设的发展趋势。“通过政府授权和监管,对于一些能够带来预期收益的项目,如供水、供电、幼儿园、养老机构、高速公路等经营性项目,可以通过特许权经营、BT(建设—转让)、BOT(建设—经营—移交)、TOT(移交—经营—移交)、ABS(项目融资)等市场化模式进行投资运营,既达到促进城新型镇化发展,满足社会需求,又能利用社会闲散资金。”

    5.借鉴营商指数预测经济发展潜力

    世界银行为促进各国私营部门发展而在2001年之后构建的企业营商环境指标体系,从2004年的五组指标发展为2005年的十组指标,就对登记物权、税制环境、投资者保护等公共服务质量提出了现实的要求。在2006年,世界银行的Doing Business小组重点研究了知识产权保护、跨国交易、治安环境等指标,都直接反映了政府的公共服务质量。在世界银行发布的《2016营商环境报告》中,“中国内地的排名上升六位,在189个经济体中位列第84位。” 在世界银行于2016年10月25日发布的《2017年营商环境报告:人人机会平等》中,中国排名第78位。 尽管该指标更关注雇佣和解雇、借贷取得、合同执行、企业申领执照、电力资源获得等营商便利侧面的公共服务内容,但已经显示出地方经济发展与政府公共服务质量之间的紧密联系。除此之外,教育文化、权益保障等方面的指标也需要我们在评价城镇化建设水平的过程中予以关注。

    6.分析职业教育状况推断实业发展后劲

    就农民工的社会权利保障而言,加强职业教育,提升农民工的劳动能力与知识素养,有利于新生代农民工消除对融入城镇生活的恐惧和对本地居民的对立情绪。“充分调动新生代农民工、用人单位和各类教育培训机构参加或组织培训的积极性,构建以政府投入为主、用人单位为辅、新生代农民工个人积极参与的多元化投入机制;要有计划、有步骤地推行教育培训结业证书和职业资格证书相结合的持证上岗和就业准入制度,强化新生代农民工参加职业技能培训的意识,提高新生代农民工参加教育培训的积极性。” 发展现代农业,培育现代农民,也需要从发展农村教育事业着手。“要加速中小城市区域城镇化的进程,就必须把发展农村教育事业放在重要位置上,切实提高农民的文化科学素质,以适应转变生产方式的要求。” 改变长期以来城乡教育资源分配不均的局面,需要从制度安排方面做出明确的调整。具体而言,应当“有效利用农村中学、职业学校、成校三种学校的教学资源,开发农民职业教育课程,将农民的教育与生产经营结合起来,以农村、农业、农民的发展为导向,真正突出产学结合的教育理念。” 

    7.改造法治指数体系测评正义水平

    如果说提供基础设施、加强公共服务都是从行政管理立场必然考虑到的基本内容,那么推进法治建设则是规范政府权力的首选举措。我国目前的法治建设是具有“计划法治”色彩的一种自上而下的政治行动。城镇化建设中面临的问题就是中国社会在转型中所面临问题鲜明缩影,因此在评估城镇化建设过程中引入法治指标的评估,就是促进转型中国法治建设的必然举措。世界正义工程在2008年7月2日至5日和2009年11月11日至14日,在维也纳举办两届“世界正义论坛”时号召建立并完善的“法治指数”体系,通过四组共16个一级指数和68个二级指数构成的测评指标,为评估城镇化建设的法治成果提供了参考依据。因此,我们也可以选取财政预算执行情况、行政诉讼案件数量、生效判决执行效果和律师数量等要素,作为测评指标。在世界正义工程2016年发布的法治指数报告中,有8项具体指标,分别为政府权力限制、根除腐败、开放政府、基本权利、秩序与安全、有效的监管执行、民事司法与刑事司法,“中国以0.48分在113个国家中位居第80位。而在2015年的法治指数报告中,中国以0.48分在102个国家位居第71位。” 

    8.设计具有区分度的评估指标体系

    在一个可能包含数省临近区域的都市圈内部,中等城市与小城镇的建设就不必追求大而全的僵化体系安排,完全可以模仿森林生态系统中的发展模式,既鼓励大树生长,也不排斥灌木、藤蔓扎根。“以都市圈为单位核算城镇化程度、筹划城镇基础设施建设和城镇功能分工,有时候可能比以行政区划为单位更加有效。” 在这样的仿生学思路指导下,衡量不同城市与村镇发展质量的测评指标可以具有合理的水平差异,但从政府职责的立场来看,都需要围绕完善公共设施建设、改进公共服务和推动法治建设等工作重点展开。“根据我国大中小城市和小城镇在城镇化发展中的地位和作用,建立起一套科学的城镇化发展质量评价指标体系,分别确定大中小城市和小城镇发展质量的衡量标准和评价方法,以此作为评价我国城镇化发展质量的依据和指导。”

    9.提炼构建法学视角的评估体系

    城镇化建设过程的多维性使得关于经济、人口、空间等维度的城镇化指标,因为易于观察而较早被使用。直到土地城镇化、政府主导型城镇化发展到瓶颈阶段时,城镇化测评指标体系才开始更多地关注公共服务、文化传承、生态环境等直接关涉生活质量的指标,于是政府职责的设置与履行方式迫切需要被公众详细考量。为确保政府机制与市场机制、社区机制协调推进城镇化目标的实现,亟须基于程序法治理念构建法治维度的城镇化测评指标。城镇化建设中遇到的法治问题,就是转型中国法治问题的缩影。由于中国社会是政府权力主导的社会,所以从法治政府建设的视角审视中国城镇化建设的法治水平,具有逻辑合理性与现实可行性。2016年,中国政法大学法治政府研究院在2013至2015年评估指标体系的基础上,依据2015年中共中央和国务院发布的《法治政府实施纲要》修订了评估指标体系。 考虑到县级以下政府职责的限定范围基本与行政决策、行政执法活动的范围重合,所以评估城镇化建设法治效果的指标可以设定为,行政决策公共听证程序、行政执法方式与程序、行政裁量基准、政府信息公开、行政救济情况共五项基本指标。从经验角度来看,这些指标的落实情况能够大致反映出,县级以下地方政府在开展工作中是否充分尊重行政相对人的基本权益。对于具体指标可以根据各地的调查能力逐步细化,并根据主成分分析法按照每项指标的客观权重进行赋值。

    2014年3月修订的《国家新型城镇化》规划中指出,“以人为本,公平共享。以人的城镇化为核心,合理引导人口流动,有序推进农业转移人口市民化,稳步推进城镇基本公共服务及常住人口覆盖。农村新型城镇化不是城镇数量和城镇人口比率的不断上升,它的实质是农村人口素质日益提高,农村居民的生产生活方式逐渐走向现代化的一个途径。”从经济学、社会学等角度可以形成对城镇化质量的不同观测指标。“国外对城镇化质量的研究中相对具有代表性的有联合国人居中心的包含生产水平、健康状况、教育水平等方面的城镇发展指数(CDI)和包含经济发展、居住条件、贫困状况、环境状况等特征的城镇指标准则(UIG)等。此外,部分国外学者通过研究人口和用地的规模与密度、商业区和居住区的密度、通勤时间等多指标来衡量城镇化水平。” 从政府职责的视角来看,通过完善基础设施来提升对社会财富公平享用的共同富裕水平,通过加强公共服务来助推以人的素质提高为前提的全面发展,通过推动法治建设来促进社会协同治理的目标实现,是观察城镇化建设质量的重要视角。

    二、推进城镇化建设的机制与程序问题

    立足于城乡一体化的立场看待城镇化发展的布局问题,必然能够注意到我国东、中、西部和东北地区的情况差异,因此在全局的规划指导方案中需要强调区分各地的功能特色,以都市圈内部的分工为基础,确定层级化的经济社会发展目标。“在未来城镇化的过程中,要改变城镇化的空间模式,不能将所有的资源都投入到大城市和特大城市,忽视中小城市和小城镇的发展。要不断地优化大城市的发展,加快中小城市和重点小城镇的基础设施建设,积极构建特大和大城市—中等城市—小城市(包括县城)—小城镇—农村新型社会为框架的城镇等级体系。” 这就需要从城镇化建设的财政机制、决策机制、执行机制与救济机制等多方面加以改革完善,通过畅通程序化制度渠道的方式吸纳公众参与、保障行政相对人的合法权益,从而实现公平、和谐的发展目标。

    (一)理顺政府履行职责的重要机制  

    如果从系统论的视角看待城镇化的过程,就需要重视经济系统、社会系统与环境系统之间的协同程度。“要获得可持续的社会和经济发展以及环境生态保护,就要求在城镇化发展的过程中注重可持续发展的问题,主要包括经济增长性、社会包容性、环境可持续性。” 坚持城乡一体化的立场,加强对农民和农民工的职业培训,平等地配置城乡居民应当享有的公共服务资源,才能促进城镇化建设的公平目标实现。这就需要理顺各级政府之间的财权与事权关系,从工作机制方面为推进城镇化建设创造条件。

    1.完善财税制度,保障事权与财权相匹配

    构建符合城镇化发展需要的公共财政制度是完善基本公共服务的前提。通过征收房地产税或社会保障税等税种可以有效解决地方财力与提供公共服务的职责不匹配的问题。“逐步建立适应城镇化发展的地方税系和管理体制,对土地使用税、城建税、车船税和印花税进行整合;减少增量土地出让收入,提高存量土地收入,增加土地保有环节税收,适时开征综合财产税、房产税、环境保护税和遗产赠与税等税种,基本形成与新型城镇化发展相匹配的地方税系。” 在完善分税制的基础上,还要加快财政转移支付制度的立法,使公共财政制度尽快确立起来。“亟需转变以城乡划分为基点的财政转移支付和基本公共服务供给思路,以整合公共服务领域的多元供给主体、促进公共服务资源的优化配置为目标,通过对特定时期、地域、行业或人群公共需求的预测、分类和分层实现公共服务的“集聚式”供给。” 目前的财政转移支付办法仍按照缴税多则多返还的思路运行,不能解决各地区经济发展水平与税收征缴能力差异的问题。“转移支付的返还办法改系数法为因素法,按照新型城镇化发展的公共设施和公共服务的具体内容,确定转移支付规模和力度,做到‘雪中送炭’,避免‘锦上添花’式的转移支付。”  

    2.探索以行政契约方式推进府际合作

    除了加强公众参与之外,为确保某一都市圈内不同城镇之间的规划之间相互协调,加强府际合作的机制构建是迫切需要推进的工作。目前各行政区划之间的合作协议缺乏必要的约束力,也没有独立的司法机构有权裁判由此引发的纠纷。“目前我国规划立法对象仅限于特定行政区划内部,同一个省地市间的联合,比如长株潭、西咸、乌昌等的一体化建设,尚有省域城镇体系规划可作依据,但区域间的规划却无法可依,造成规划混乱、地方保护主义泛滥、府际协调困难,使经济建设与土地利用之间的矛盾突出。” 因此,需要从制度层面上构建府际合作的相关机制,实现节省财政成本、资源消耗和提高整体公共服务水平与公众满意度的目标。“在单一制政体的框架下,中国府际关系存在着纵向层级政府的合作效能较高但竞争力度不够、横向层级政府的竞争力度较强但合作性不足的制度性困境。新型城镇化客观上要求不同层级间政府必须从传统的幕后竞争走向当代的台前合作,而建立府际合作的规则与协商机制、政府利益与公共利益融合机制、公共问责与监督机制,干部晋升激励与生态补偿机制。”  

    3.设置派出机构,加强乡镇综合执法

    在创设乡镇综合执法机构的过程中,需要尽量在现行组织体制和法律规定提供的运作空间内进行试点。“根据1995年修订的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》,从现行的体制运行的实际状况来看,我国基层的行政执法权基本上是以县一级政府为主体的,乡镇政府没有足够的行政决策、执法权。” 对于部分地区进行委托执法试点的做法,需要考虑到法律授权依据不足的客观限制。除了委托执法模式之外,另一种实践做法更值得关注,即设立派出机构的模式,在地级市成立综合执法支队,在市区成立综合执法大队,在部分规模较大的乡镇设立综合执法大队的派出机构。“市级综合执法机构主要职能应为监督指导、政策研究和重大活动协调;县(区)级综合执法机构是执法的主力。为了充分发挥不同层级的综合执法机构的不同作用,以及贯彻责权一致的原则,市、县(区)两级的综合执法机构都应该具有执法主体资格。” 在派出机构模式下,可以借鉴实践中的合理经验,按照综合执法小组的模式提高乡镇综合执法队伍的分工明确性和机动灵活性。“整合国土、安全生产、环境保护、城市管理等领域现有的执法资源,组建镇综合行政执法队伍,按照行政执法事务不同划分为公共安全监管小组、市场秩序监管小组、人口资源环境监管小组等。在具体工作中做到有分有合、统筹协调,确保执法工作有力推进。” 由于县级政府与乡镇政府之间的财权与事权相匹配的调整涉及范围广泛,不易迅速取得改革成效,所以尊重乡镇政府财权有限的现实境况,采用县级综合执法机构派出机构的模式,更容易达到执法力量下沉与避免机构膨胀的双重目标。

    4.构建多元主体参与的环保机制

    只有坚持城乡一体化的发展理念,构建政府、社会、市场合理参与的机制,才能遏制环境污染不断升级恶化的趋势。如果仅靠政府增加财力、编制来解决环保乏力的问题,就无法有效应对日益严峻的生态危险。“倡导多元的乡镇环境保护法律调整机制,是我国农村环境保护制度完善和施行的保障。单一的政府主体调整已经被实践验证了是落后于城镇化发展需要的,积极引导市场主体、社会中间层主体及公众参与到城镇化的环境保护中来,形成一种政府调整、社会中间层调整和市场调整三种调整机制的互促运用,即可推动乡镇环境法治的与时俱进。” 在生态风险预防的制度安排方面,需要对可能污染环境的企业依法收取专项基金,以促进行业自律和企业积极履行保护环境的义务。当然,发挥排污权交易制度作为市场化手段的基础作用,也可以从经济效益方面引导企业做出节能减排的积极选择。“在环境行政保障上,可以考虑设立城镇化生态修复专项基金制度,基金来源可由政府财政拨付生态风险应急资金以及向潜在的生态风险责任人按责任比例收取的赔偿基金所组成,并保证专款专用,以建立合理的生态风险共担架构来重点解决城镇化进程中可能出现的生态修复问题。”  

    (二)畅通民主参与的正当程序

    1.吸纳公众有效参与城乡规划的制定

    在城镇化建设过程中,需要注重城乡规划的作用。具体而言,需要注重吸纳公众参与城乡规划的制定,并监督城乡规划的落实和变更情况。“在现代社会,无论土地是归国家所有、集体所有抑或私人所有,土地的利用都必须符合国家土地利用总体规划、城乡规划及分区规划等用途管制措施的要求,不能随心所欲地进行建设和发展——当然,各种土地利用规划在制定的时候应当允许民众进行广泛的公共参与。” 在吸纳公众参与的实践中,发挥职业群体的专业特长是避免无效参与问题的重要方法。“在西方城市化过程中,规划师所发挥的连接和沟通民意以及汇聚民意、协调不同利益团体的作用极其重大。在西方,规划已从‘蓝图式’实质性规划逐步转变为‘过程中’规划,城市规划师也并非仅扮演有一技之长的专业人员角色,而是逐渐转变为在公共事务中扮演汇集群众意见和协调不同利益团体的角色。” 由于城乡规划对功能区的设定直接影响某一地块的商业价值,所以在相关地块上生活的居民需要通过民主参与方式来表达意见、维护合法权益。“在城镇化进程中的土地规划编制,实际上就是在创造城市的未来需求,提升城镇化进程中土地未来价值,只有使土地利用的未来效益高于土地利用现状效益,城市规划才具有可行性和可操作性。因此,这一经济效益原则应当成为城市规划制定过程中必须遵循的一个基本原则,并使之法治化,以防止和避免行政强权无视被征地农民的基本权利。” 

    2.拓宽政府信息公开的渠道

    从提高公众参与有效性的角度而言,加强对相关信息的公开具有重要作用。因为信息的匮乏可能会导致参与者做出视野狭隘的判断,从而影响行政决策的质量。例如,在环境保护方面,如果公众无法获知必要的信息,就很难通过公益诉讼等方式来监督企业的排污行为。有研究者因此倡议,“加快制定和完善保障城乡公众民主参与环境保护的制度体系。落实城乡居民在建设项目环境影响评价等方面的法定权利。实行更加宽松和有效的环境信息公开,发动全社会为绿色城镇化发展规划献计献策。加强环境司法对公众合法环境权益的保护。制定环境经济政策激励公众的绿色消费,制定环境政治政策鼓励公众的环保志愿者行动。” 同理,在各地政府过度依赖“土地财政”融资的形势下,地方债务风险迅速增大。在财政预算制度缺乏实效的条件下,如果能够借助政府信息公开程序获知政府融资的相关信息,有利于监督地方官员利用杠杆融资方式肆意贷款举债的行为。“要确保政府依法融资,风险需严格限定在法定条件下,特别是要禁止政府融资过程中在借贷额度、资金投向和债务免除方面的恣意裁量,谨防地方政府债务结构失序引发金融风险。从法律角度规范政府融资主体,组建符合国家法律要求的法人融资机构。建立健全投融资行政决策裁量基准,与政务信息公开连为一体,力求融资公开、债务公开、风险公开。” 

    3.依据正当程序实施土地征收

    我国按照政府主导模式推进城镇化的过程中,造成严重侵夺农民权益、拉大贫富差距、放任能耗与污染增加的后果,所以需要有效吸纳公众参与,形成不同力量的理性制衡与合作局面。“要从‘政府主导型’城镇化模式向‘公众参与型’城镇化模式转变,改变城镇化推进过程中政府作为单一主体的现象,使农民能够充分行使主体的权利,参与城镇化的推进过程,实现政府与农民的良性互动。” 在土地征收行为的实施过程中,严格依照正当程序的要求为相关权益人提供参与表达意见的机会,才能有效避免后续纠纷爆发。“城镇化过程中政府想要征用农村土地,首先要提前出示公告,给土地所有者对其合理、合法性提出质疑的时间与机会。在得到征地批准后,需再次出示公告,并就征地补偿等问题与土地所有者进行协商,如存在争议,所有者可以提出申诉和申请仲裁。为实现此措施,政府应积极成立专门的土地法庭或土地法院,专门处理城镇化进程中由征地引发的纠纷。”

    4.完善诉前纠纷解决机制的衔接程序

    对于尚未激化的部分纠纷而言,借助非诉讼纠纷解决机制及时化解矛盾,具有节省时间、人力、财力等成本投入,顺带解决其他纠纷等可能的社会效果。“随着农村城镇化进程的加快,农村社会的矛盾纠纷出现了新的特征,在农村纠纷解决的过程中引入ADR机制是合理的选择。ADR机制可以降低解决纠纷的经济成本和时间成本,可以在正义与效益之间寻找平衡点。它符合农村社会中的文化传统,符合农村城镇化和谐社会的要求,符合农村城镇化法治建设的内在要求。” 由于法院的受案能力相对有限,所以完善行政复议等诉前纠纷解决机制,发挥行政主体自身上下级监督的作用,具有现实必要性。“法治发达国家或地区一般都有完善的、有效的诉前纠纷分流机制,如,在英国,有两千多个行政裁判所独立裁决各种行政争议,真正进入司法审查环节的行政案件很少,美国、加拿大等亦如是;德国的行政复议制度、法国的行政调解专员制度,还有我国台湾地区的行政诉愿制度等,都起到了很好的行政案件分流作用。”

    三、城镇化建设中的公民权利保障与自治

    由于我国在管理土地资源配置的实践中,最初形成的是全面冻结农民土地权利中各项权能的模式,随着改革开放的推进开始逐渐解冻农民在土地权利上的权能,形成了以家庭联产承包责任制为基础、统分结合的双层经营体制;进而在市场经济逐渐发展的社会条件支持下,在《物权法》中尝试赋予了农民更加平等的土地使用权能。“当前的集体土地所有权改良思路仍具有相当的现实合理性。在非周延性的社会保障条件下,农民需要身份性权利作为生存利益保障的最终依赖。” 按照城镇拉力、乡村推力与过渡阻力共同决定城镇化进程速率的观点进行分析,对农民工权利给予平等保障的直接作用在于化解农村居民融入城镇的阻力。“以农民工市民化为核心的城镇化,和以农村土地规模化流转为前提的农业现代化是相辅相成的,必须协调发展。” 农民工阶层“候鸟式”的迁徙流动,是政府在城镇化建设中采取“经济领域纳入,社会领域拒绝”的政策导致的必然结果。如果承认经济政策应以效率优先、社会政策应以公平为先的常识判断具有的合理性,就必须改变漠视农民工为代表的农民权益的政策惯性。

    (一)农民与农民工的权利平等化设置

    1.固化土地承包经营权的用益物权属性

    农民的土地权利首先具有社会保障属性,其次具有财产属性。土地承包经营权与宅基地使用权都是农民依据集体组织成员身份享有的财产权利。“当前,我国农民基于身份主要可以获得法律赋予的三项财产权利,即土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权。新型城镇化首先必须确权,从而为农民产权提供更有力的保障。在城镇化过程中,对农民的财产权来说,突出表现为农民的土地财产权虚置以及与此相关的其他权利贫困。” 对土地承包经营权的用益物权属性进行固化,已经成为立法共识。“根据《农村土地承包法》第3条规定,农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式,家庭承包是农业用地的基本经营方式,‘农户’便是该承包家庭的一种称谓,与土地承包权的享有主体属于不同领域的问题。因此,‘农户’不是权利主体,土地承包权只能为农民个体拥有,或为家庭成员共有。”

    2.宅基地有限流转的“双轨制”权利安排

    由于耕地保护红线和粮食安全的考量,目前政府更希望通过利用城乡建设用地指标增减挂钩的政策,对集体建设用地进行征收。因为集体建设用地中的公共用地有限,所以收回宅基地就成为政府、企业、房产开发商等各方垂涎的目标。针对目前农村出现的“空心村”“一户多宅”现象,需要探索有利于市场发挥作用、又能保证社会公平的宅基地流转方式。有研究者提出了“双轨制”的解决方案:“只有符合‘一户一宅’用地标准的本村村民或本集体经济组织成员才能无偿、永久使用其农村宅基地,而对于因继承、购买等原因而取得农村宅基地(使用权)的城市居民则实行有偿、有期限使用规则。对于超出‘一户一宅’标准利用农村宅基地(使用权)的农民,也应适用有偿、有期限使用规则,但该规则仅适用于其超标使用的农村宅基地(使用权)部分。” 

    3.配置征地补偿选择权与土地优先开发权

    相对于一次性货币安置补偿而言,江浙地区采用集体经济组织入股的方式分享土地开发收益的办法,具有保证农民获得持续性收入的可能。“以股权为土地征收的补偿方式,应当设定某些条件。它只能适用于建设项目以公司化运营的情形。法律可以提供这一补偿方式,与货币、实物补偿方式一起供土地被征收人自由选择,而不能强制土地被征收人接受这一补偿方式。土地被征收人选择这一补偿方式的,必须考虑和承担它的风险,即收益有可能低于补偿,甚至血本无归。” 如果说股权补偿是依赖项目运营商的绩效,那么优先开发权则是将项目运营权保留给农村集体经济组织的方式。浙江省一些县市为提高集体经济组织的收益能力,允许集体经济组织自建农贸市场或商铺楼宇出租,解决了集体经济组织失去耕地后收益能力弱化的问题,是促进农民共同富裕的有效方式。

    4.按照分片混居模式建设城镇保障房

    通过推动合理布局的保障房建设让农民工居有其所,是推动农民工市民化的重要举措。“2010年,中央政府制定了前所未有的大规模发展保障性住房的计划。计划要求在2015 年前建成3600万套保障性住房,这几乎可以容纳英国和波兰的全体居民。可以预见,大规模保障性住房的建设将推动未来城市居民住房来源构成中保障性住房比例的提升,城市中也将逐渐出现一个规模可观的‘保障性住房低收入群体’。” 通过合理分布的保障房布局可以降低工薪阶层的通勤成本,为通过社区建设促进农民工群体融入城市生活创造便利。政府兴建的保障房可能布局在偏远区域,将直接增加居民的生活成本与时间成本,违反社会公平的价值取向要求,所以在规划设计环节重视相邻小区混居模式的要求,具有深远的社会意义。“分片设计,公共用地交叉共享,提高混居模式住宅的建设品质:高收入阶层与低收入阶层分别居住在相邻或相对的小区,有各自独立的活动空间,但中间以公共绿地或共同活动广场为纽带衔接,形成既融合又分散的混居模式,注重对于幼儿及中老年人活动场所的建立与完善,并建立社区网站等居民相互沟通的渠道和平台。” 

    (二)提升城乡居民的自治能力

    1.改造集体经济组织表决机制

    目前,征收农村集体土地并不需要经过村民代表大会民主表决程序的审议,只需要经过以农村集体经济组织为名、实际由村委会成员发挥作用的机制加以决定,以致于村委会与地方政府可能做出损害村民利益的行为选择。农村集体经济组织是人民公社化运动的产物,在实际运行中由村委会成员负责代表村集体进行决策。由于乡镇政府在村委会成员的选举过程中,倾向于安排支持政府工作的人选,所以在征收土地过程中,村委会成员与政府合谋甚至获取私利的现实案例不在少数。村委会代替村民代表大会决定集体土地所有权交易的制度安排,使得农民个体无法有效行使作为农村集体经济组织成员的表决权利。因此,将集体经济组织的决策权转移给村民代表大会更具有民主正当性,后续的征地程序安排才可能成为农民表达真实诉求的制度平台。

    2.推进新型农村社区自治

    通过加强中心镇和中心村的集聚作用,探索就地城镇化的路径,可以在最小限度破坏既有社会网络的前提下,实现基础设施建设更新的社会效用。“以中心镇和中心村建设为平台,把居住在农村社区的农业户籍居民实施‘村改居’,使之具有城镇户口;把城乡居民一起纳入城镇统筹社会保险系统,消除农村居民的后顾之忧;大力发展城郊基础设施建设,优先补偿性发展农村社区公共服务,逐步消除城乡居民在收入、教育、医疗、卫生、文化、社会保障、基础设施和人居环境等方面的差距。” 目前,基层地区存在恶霸治村的负面社会现象,而乡镇政府干涉村民自治事宜,使村委会成员异化为乡镇政府代理人的做法,则是造成这一现象的重要原因。在构建新型农村社区的过程中,培育社区居民的民主参与意识和能力,是有效防范和解决“农村专制”问题的重要思路。“新型农村社区建设,倡导以公共服务均等化覆盖农村,但由于长期以来的制度惯性难以即时扭转,农村公共资源仍无法得以合理有效地配置;同时缺乏有效的监督机制以及问责和考核机制,农村公共资金滥用和挪用现象严重,致使农村公共产品的供给效率十分低下。”

    3.为农民素质提升创造教育、文化条件

    推进社区教育、职业教育是有效提升农民职业技能和文化素质的重要方式。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》指出:“支持各级各类学校积极参与培养有文化、懂技术、会经营的新型农民,开展进城务工人员、农村劳动力转移培训。逐步实施农村新成长劳动力免费劳动预备制培训。”“对农民进行职业教育,应采取多元化及自由灵活的教育方式,集学校教育、网络课堂、社区教育、专家指导为一体,形成一个互为联动的系统,在时间、教育内容、形式上形成一个互补、互通的体系。” 除了学校教育资源的公平供给改革之外,图书馆资源的有效供给能够为终身教育、社区教育的开展创造必要的资料条件。“图书馆要充分利用自身的资源优势和人才优势为他们提供可读的优秀书刊;根据实际需要,举办各种科普培训班、文化补习班等加强对城镇人口职业培训和农村基础教育的培训,有效地提高他们的发展能力,培养有文化、懂技术、会经营的新型城镇人,提高他们的综合素质,树立良好的道德风尚,为农村城镇化持续发展服务。” 

    4.通过协同共治方式解决环保难题

    当前,城镇化建设中暴露的土地制度问题、城乡规划的问题主要表现在实体、程序权利的平等配置方面,但环境保护问题则更具体地折射出政府垄断社会治理权力的问题。“我们必须进一步加强和完善环保法律的规范、制裁和救济功能,明确立法禁止城市污染向农村转移,加大对环境污染的处罚力度,建立垂直管理的环保部门,加强环保执法,改造传统民事诉讼制度并建立环境公益诉讼制度,完善环保司法救济机制,多管齐下,形成制度合力,以切实有效地遏制城市污染向农村转移。” 政府与市场、社会协同共治才能充分预防和制止环保问题的发生,因此,需要从制度上给公众举报、抵制污染环境的行为提供组织安排上的支持,而不是仅靠官方性质的环保公益组织发挥有限的作用。除了允许公民自治力量的组织化存在,还要在司法制度上给法院独立审判提供体制空间,这都是亟待政府做出明智处理的紧要问题。

    结语:推进职能转型,建设服务型政府

        从政府主导的城镇化建设模式向政府提供服务、市场与社会发挥能动作用的模式转变,是创造城镇化发展“软环境”的必要条件。“人口城镇化除了制度层面的‘硬城镇化’以外,还包括文化层面深层次的‘软城镇化’内容,即随着身份改变,生活方式的城镇化、精神生活的城镇化等等。这些精神文化层面的城镇化是一个长期转变、长期发展的过程,更需要全社会的努力与共同参与。” 通过法治途径推进市场经济建设与社会和谐发展,是城镇化建设过程中必须遵循的原则与思路。“在治理主体上,新型城镇化的治理主体是多元的,包括政府、企业及社会组织乃至民众本身都可以成为社会治理的主体,不仅本地城乡居民是社会治理的主体,外来务工人员同样可以为社会治理建言献策、成为治理主体。” 倘若对城镇化自然演进的机理做出简要的概括,那首先应当承认政府与市场、社会的力量,需要在民主、法治的框架内进行有效博弈的必要性。“通过城镇化导向一个常态运作的现代国家,既需要逐步走出以威权方式进行显著非均衡资源分配模式的窠臼、实现资源汲取方式的现代化,又需要对城镇化中不断涌现的新力量进行制度化的参与吸纳与诉求回应、提升利益整合素质,更需要发展出抑制过大权益差异、促进社会公平正义的平衡能力。”  


    【作者简介】

    刘辉,男,苏州大学王健法学院,法学理论专业博士生。

    【参考文献】

    {1}刘辉编著:《平等地对待权利——基层普法初级读本》,浙江大学出版社2013年版。
    {2}冀法治主编:《门窄路长集——基层普法专题读本》,浙江大学出版社2013年版。
    {3}刘辉等编著:《基层法治建设理念读本》,上海交通大学出版社2016年版。


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